Um documento com uma relevância estratégica indiscutível (pelo menos, em teoria…), que poderia condicionar o desenvolvimento futuro do território nacional, identificando as principais linhas de força de uma evolução desejável, que promovesse determinadas opções e escolhas de política para as próximas duas/três décadas, seria algo a merecer uma discussão alargada junto de diferentes sectores e grupos sociais e um processo de reflexão, também ele alargado no tempo, justamente para favorecer essa discussão e reflexão. Ora, que se saiba, para além de uma sessão na Sociedade de Geografia Portuguesa (a que não será alheia a formação técnica de origem do coordenador da equipa responsável pela elaboração da proposta – Jorge Gaspar, geógrafo), ter‑se‑ão realizado não mais do que uma mão cheia de reuniões públicas promovidas por algumas CCDR (Comissões Coordenadores de Desenvolvimento Regional) e Universidades.

Estranha‑se, evidentemente, tão pouco “barulho” à volta de um documento que, demorou cerca de três anos a fazer (o processo de aprovação do PNPOT foi iniciado com o Governo de Durão Barroso, em Abril de 2002) e que, no final, quase passa despercebido aos agentes a quem o Plano é sobretudo dirigido (porque são eles que o vão aplicar): às administrações públicas (central e local), aos parceiros sociais, às universidades e restantes centros promotores do desenvolvimento económico e social, incluindo agentes locais de desenvolvimento, estruturas regionais, etc. E estranha‑se que esse “barulho” não tenha sido ele próprio “produzido” (isto é, planeado…) pela própria equipa autora do assunto: ou seja, sabendo‑se que, em Portugal, a chamada “sociedade civil” é pouco propensa à “participação intelectual em planos” (como alguém já disse, “não vá o intelecto gastar‑se…”), uma equipa que mete uma tarefa destas em ombros deveria preocupar‑se em fazer passar a mensagem e dá‑la a conhecer ao maior número possível de pessoas…se quisesse que o “seu” Plano fosse “agarrado” por quem o vai aplicar.

Ora isso, não é só… pôr na Internet! É preciso, preparar, organizar, convocar, discutir, dar “ao chamado dedo” para se recolher alguma substância de uma fase de “discussão pública”. Isto, para quem quer realmente favorecer a participação. Para quem não quer, o melhor caminho é continuar com o que se tem feito: duas ou três reuniões de “amig@s” (na realidade, é mais só de amigos, porque estas reuniões são muito masculinizadas…), convidam‑se sempre @s mesm@s a “pronunciarem‑se” sobre o tema e…está feito!

O curioso é que, precisamente, um das opções “estratégicas” deste PNPOT é “uma sociedade criativa e com sentido de cidadania”, a qual, como diz o relatório, “pressupõe mais conhecimento, mais abertura e cosmopolitismo, e maior participação e responsabilização”1.
Estranha‑se, portanto, que, o que se diz e o que se aponta como “estratégico”, pouco ou nada se ajuste à prática da “coisa”. Mas, bem vista a dita, não surpreende.

A anunciada “democracia participativa”, que a Cimeira do Rio consagrou (1992), nunca foi proposta que tenha sido “digerida” pelos governos ditos “desenvolvidos” e, pelo vistos, até mesmo por equipas de técnicos que poderiam não se limitar a reproduzir o que de mais oco têm este tipo de orientações…
Como se vê, logo aqui se pode começar a torcer o nariz a tão “elevado” programa (PNPOT). “Lá vêm estes sempre do contra…”, dir‑se‑á. Neste caso, confesso eu, acho que não se pode estar noutro lado. Por várias razões, incluindo a que já se enunciou atrás.

Significa isto que o trabalho proposto pela equipa não tenha o seu mérito, quer do ponto de vista técnico, quer mesmo do ponto de vista dos objectivos colocados no início da criação do PNPOT? Absolutamente não. Mas, os resultados a que se chegou são, em alguns casos, surpreendentemente pobres, quer de conteúdo, quer de dimensão estratégica, que era, afinal, aonde este programa ambicionava chegar.

A favor deste relatório está, sem dúvida, um bom diagnóstico, especialmente no terreno onde a equipa parece ter apostado: na dimensão agrícola do desenvolvimento territorial e ordenamento dos espaços e na caracterização da ocupação e uso do solo.

Mas, em vários outros domínios de análise, o próprio diagnóstico carece mesmo de um simples enunciado. Por exemplo, os casos das regiões insulares do território ou dos recursos marinhos. Para um país que tem a maior dimensão marítima do território da União Europeia é, no mínimo, surpreendente. Mesmo que depois, no chamado Programa de Acção do PNPOT se estabeleça como objectivo específico aprofundar e prosseguir uma “Estratégia Nacional para o Oceano”… Como é que isso se fará? Com que critérios, com que meios, em que prazos, com que responsabilidades?

São várias questões sem resposta que se podem multiplicar ao longo do PNPOT.

Deste, parece resultar, para além de ausências graves, que muito do que se escreve terá sido atamancado à última da hora, apenas para não deixarem de ser referidas, sem tirar as consequências políticas que um tal programa deveria conter.

Exemplo duma situação algo caricata é a que decorre da listagem de 200 medidas “prioritárias”. A responsabilidade da sua execução encontra‑se exclusivamente delegada nos diferentes órgãos do Governo. Pergunta‑se: então um Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território é para ser integralmente executado apenas pelos órgãos do governo? Não há administração local e regional, não há nenhuma proposta que permita uma real inserção da “dimensão local”, no exercício global de ordenamento territorial, próprio de um programa deste tipo?

Neste capítulo, o relatório pura e simplesmente passa pelas questões locais e regionais como cão em vinha vindimada…. E no entanto, o relatório faz algumas incursões de tipo regional e local, nomeadamente quando propõe análises de diagnóstico estratégico a uma escala regional (seguindo as regiões NUTS II e NUTS III), embora em lado nenhum se justifique qual deva ser o ordenamento regional que melhor se adequa às principais escolhas estratégicas para cada região. Fica a dúvida se essa escolha foi mero seguimento de conceitos estatísticos ou se o silêncio sobre a reforma do reordenamento regional, que tentou ser aplicado pelo governo do PSD, através das propaladas comunidades urbanas e áreas metropolitanas por tudo quanto era sítio, merece a concordância dos autores do relatório como modelo de ordenamento territorial a seguir no tal objectivo estratégico de “reforçar a qualidade e a eficiência da gestão territorial, promovendo a participação informada, activa e responsável dos cidadãos e das instituições” (Objectivo Estratégico 6, PNPOT).

A política de solos é outro caso mal explicado, apesar do importante contributo para um bom diagnóstico da evolução e ocupação do solo, especialmente do sector agrícola e florestal. Reconhecem‑se as “ameaças” às RAN e REN mas pouco se adianta como estratégia para a sua defesa, consolidação e mesmo renovação/extensão. Sabendo‑se (como tem sido público e notório) dos inúmeros promotores do fenómeno da urbanização “desregulada”, de que alguns autarcas têm sido porta‑vozes confessos, um PNPOT a sério deveria, não apenas enunciar que é necessário “definir e executar uma estratégia nacional de protecção do solo”, mas ser ele próprio um instrumento pró‑activo dessa definição. Como? Apontando para instrumentos regulamentares concretos e condições a que o Estado pode e deve recorrer para assegurar a sustentabilidade dos recursos naturais com o seu uso, assente na protecção, conservação e regeneração do ambiente, defesa da biodiversidade e requalificação do sistemas urbanos e rurais, existentes ou a potenciar. Tal como, por exemplo, na requalificação urbana, se pode recorrer à expropriação para impor a regeneração de prédios urbanos degradados e o combate à especulação fundiária, assim também, no caso rural, a degradação ou o abandono dos solos, propício por exemplo à propagação de incêndios, poderia prever o recurso a um mecanismo desse tipo, como imperativo para um uso mais produtivo e ordenado do território.

A mesma receita para o desenvolvimento urbano

Por fim, o sistema urbano e a estratégia de desenvolvimento para as próximas décadas. O documento faz um diagnóstico relativamente completo sobre o estado a que chegámos em termos de povoamento e de urbanização (embora, isso se limite, como vimos, ao território do Continente). Identificados os centros urbanos pela sua dimensão respectiva e as principais relações e conexões, o relatório acaba por sustentar que a melhor estratégia para as próximas décadas é…o reforço das linhas de tendência a que o território chegou!

No essencial, constata‑se que o sistema urbano nacional (continental) se caracteriza por dois arcos metropolitanos (do Noroeste, com centro no Porto e o de Lisboa), por um arco metropolitano de Algarve e por um sistema metropolitano do Centro Litoral (um polígono com vértices em Aveiro, Viseu, Coimbra e Leiria), constituindo estes sistemas policêntricos os principais factores de competitividade do país, que importar reforçar e potenciar.

Nesta definição, a estratégia é mais do mesmo: ou seja, sendo este o caminho que se percorreu até chegarmos a um território desequilibrado, assimétrico, macrocéfalo, em degradação ambiental e desertificação acelerada, o relatório conclui com a apresentação de um modelo territorial, assente em dois dos seus vectores essenciais (sistema urbano e povoamento e acessibilidade e conectividade internacional), cuja articulação constitui o essencial da matriz da “organização do território e da sua projecção e competitividade internacional”2.

Deste modo, a determinante essencial do sistema urbano, do povoamento, do sistema de acessibilidades, não será a correcção dos desequilíbrios estruturais do território, da economia, da demografia, etc, mas sim a “competitividade territorial” no espaço ibérico e europeu (daí, talvez, a opção pela “continentalização” do PNPOT…).

Neste contexto, só se podem considerar como pias as intenções, incluídas no texto, de “reforçar nos espaços não metropolitanos, nomeadamente no interior, a estrutura urbana constituída pelas cidades de pequenas e média dimensão, privilegiando as ligações em rede e adensando uma malha de sistemas urbanos sub‑regionais que favoreçam a criação de pólos regionais de competitividade” 3. O mesmo se poderia afirmar dos eixos de desenvolvimento “dorsais” no sentido longitudinal do território continental (como uma espécie de reflexão de um desenvolvimento “por efeito de ondas de maré”4 do litoral para o interior mais profundo, já em terreno transfronteiriço, de Norte a Sul do país), para que o relatório aponta, não se perspectivando qualquer orientação de rumo para o futuro que não seja o tal “reforço dos arcos metropolitanos”, isto é, mais do mesmo. 

É a tal história do “sol na eira e chuva no nabal”: não se podem ter as duas ao mesmo tempo. Se se aposta na competitividade (como, por omissão, tem sido o “modelo urbano” seguido, de forma anárquica, pela maior parte dos territórios de todo o país), então o que se configura a prazo, não é um reforço dos espaços não metropolitanos do interior (como o texto parece acreditar), mas sim uma ainda maior rarefacção na ocupação do território, uma simplificação da malha urbana (e não uma estrutura em rede) e um crescimento “em mancha de óleo” dos centros urbanos que já têm uma capacidade de polarização significativa. Pelo contrário, se se aposta na criação, reforço e/ou densificação de uma estrutura em rede, com sistemas urbanos policêntricos articulados, então a estratégia só pode passar pela complementaridade, pela cooperação entre sistemas urbanos, pela desenvolvimento de estruturas em rede, pela requalificação e revivificação dos territórios, pela defesa e promoção de agendas locais de desenvolvimento, sustentadas na participação e escolha das populações na determinação dos seus próprios destinos.

É nesta tensão contraditória que o relatório do PNPOT navega: entre o diagnóstico estratégico que, em vários domínios de caracterização, propõe acertadamente e as soluções mercantis em que assenta “o desafio para o ordenamento do território”.

Em muitos casos, como vimos, perde‑se uma boa oportunidade para a sua discussão, porque nem sequer se chega ao seu enunciado. Noutros, como no caso da imigração, chega‑se ao enunciado do problema, mas daí não decorrem as devidas consequências. Assinala‑se (e bem) que o país tem “uma necessidade fundamental da imigração e de uma melhor política de acolhimento”, mas depois, procura‑se em vão no texto em que sentido, com que mecanismos, com que instrumentos, com que políticas pode e deve o país responder a essa “necessidade fundamental”. Nem sempre uma “caldeirada” com muitos ingredientes resulta num “prato” que se deva recomendar. 

*Heitor de Sousa é economista de transportes e dirigente do Bloco.