Nos últimos 30 anos Portugal assistiu a uma expansão urbana assinalável. Os aglomerados urbanos cresceram, sobretudo no litoral do Continente, destacando‑se a fachada atlântica de Viana do Castelo a Setúbal e o litoral algarvio. Paralelamente, verificou‑se uma acentuada desertificação das zonas rurais e do interior, com excepção para as cidades de dimensão média, de que são exemplo Viseu, Guarda, Covilhã, Portalegre, Évora e Beja.

Se no início dos anos 70 do século XX dois terços da população vivia em meio rural e só um terço residia nos centros urbanos, 30 anos decorridos verificou‑se uma inversão dessa relação. Portugal fez, nesse período, o percurso da transição rural‑urbano que os outros países europeus realizaram em mais de 100 anos.

De acordo com o último Retrato Territorial de Portugal (INE, 2003), os concelhos maioritariamente urbanos apresentam uma tendência de aumento demográfico. Os decréscimos populacionais registam‑se sobretudo nos concelhos de fronteira e/ou de áreas remotas, bem como nos centros metropolitanos tradicionais e alguns centros de âmbito regional relevantes (como Coimbra, Funchal e Espinho). Daqui ressalta que a geografia da dinâmica populacional continua a opor um Litoral com ganhos populacionais a um Interior com perdas.

A urbanização acelerada da sociedade portuguesa teve efeitos visíveis e deixou marcas profundas na configuração e imagem do território.

A expansão urbana registada foi frequentemente caótica e desordenada, evidenciando o fraco ou inexistente planeamento urbanístico do território. Também vários factores, como a arquitectura das construções, a articulação com o tecido urbano existente ou a dotação de infra‑estruturas básicas, espaços verdes e acessibilidades não foram suficientemente valorizados, em prejuízo da qualidade de vida das populações.

Expressão evidente deste fenómeno foi a acentuada e rápida expansão das Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto, com efeitos de sub‑urbanização ou contra‑urbanização nos concelhos circundantes, num crescimento em “mancha de óleo”.

Tenha‑se presente os efeitos catastróficos da impermeabilização dos solos na periferia dos grandes centros urbanos de construção efectuada em leitos de cheia de cursos de água, que para além da perda de solos de qualidade (veja‑se o que se passa com os solos de mancha de basalto da região de Lisboa), provocam periodicamente acentuados danos para as populações.
O desenvolvimento e a consolidação do sistema de planeamento e ordenamento territorial, iniciado já tardiamente nos anos 60‑70, só viria a atingir unidade e consistência com a Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo (LBOTU) de 1998.

Apesar disso, nos últimos anos observou‑se um inquestionável progresso no que concerne à coerência da legislação urbanística e ambiental. Concluiu‑se a primeira geração de Planos Directores Municipais (PDM), os quais já cobrem a totalidade do território continental, bem como foram elaborados e aprovados um número elevado de outros planos e programas de ordenamento do território.

No entanto, a prática do urbanismo em Portugal tem oscilado entre a tentativa de regular o mercado de solos por via de instrumentos de gestão do território muito rígidos ou de aplicação excessivamente lenta, por um lado, e a ultrapassagem dessas dificuldades através de mecanismos expeditos, muitas vezes opacos e contaminados por fenómenos de corrupção.

Também, de uma forma geral, os instrumentos de ordenamento continuam a ignorar aspectos importantes, como sejam os da mobilidade, qualidade do ar e ruído.
Deste modo, continua‑se a assistir ao aumento progressivo do desordenamento do território, bem como agudizam‑se os problemas ambientais: de uma forma geral a qualidade de vida nas grandes cidades piorou e o espaço rural encontra‑se retalhado por iniciativas imobiliárias avulsas, sem critério nem regulação.

A “questão fundiária” é uma problemática central para compreender o desordenamento das cidades e do território, mas também uma questão decisiva para a modernização da sociedade e da economia.

Uma política de solos desconexa e ineficaz na sua aplicação prática, e sobretudo uma excessiva protecção institucional da propriedade fundiária, são responsáveis pela discricionariedade no uso do território e inoperância de todo o quadro legislativo.

Está então criado o espaço para a especulação fundiária e imobiliária, bem como para a apropriação privada das mais‑valias geradas pelos investimentos públicos e o desenho do território pelos planos de ordenamento. 

O desenho do território nunca é um acto «neutro» do ponto de vista do mercado. A transformação de solo rural em solo urbano significa sempre uma multiplicação exponencial de valor. Do mesmo modo acontece com a implantação de infra‑estruturas públicas, como é o caso evidente das acessibilidades (por exemplo, a construção da Ponte Vasco da Gama promoveu a expansão urbana a novas áreas e, consigo, a valorização em flecha dos terrenos, cujos benefícios foram totalmente apropriados pelos privados apesar do investimento ser público).

Ao não se atribuir primazia ao princípio do interesse público e da função social da propriedade fundiária, efectivando o controlo e programação pública do uso do solo, assiste‑se à valorização especulativa dos preços dos terrenos para construção, à retenção expectante dos solos e às transacções especulativas, que só beneficiam alguns interesses privados. Daqui resultam as profundas desigualdades sociais no acesso à habitação e aos serviços urbanos, bem como a desqualificação territorial e ambiental generalizada. Os resultados são desastrosos para o ordenamento do território e para os custos e a qualidade da habitação e dos equipamentos construídos. (Ver caixa na página seguinte)

Por outro lado, a política de solos continua a estar centrada na expansão urbana, e não na requalificação do tecido urbano existente. Apesar de em Portugal existir uma oferta largamente excedentária de espaços urbanizáveis, cada vez que são aprovados ou revistos novos planos esta capacidade tende a aumentar, fomentando a especulação.

A ameaça do imobiliário turístico

Com maior intensidade nos últimos tempos, surgem na mira dos interesses imobiliários as áreas de elevado interesse ambiental e paisagístico, frequentemente localizadas dentro (ou próximo) da Reserva Ecológica Nacional (REN), da Reserva Agrícola Nacional (RAN), da Rede Natura 2000 e de outras áreas protegidas. Estes espaços de protecção, instituídos com o objectivo de salvaguardar determinados ecossistemas e paisagens do “avanço selvagem das urbanizações” (inicialmente num quadro de ausência de instrumentos de planeamento territorial), apesar das suas várias insuficiências técnicas, têm sido sujeitos a uma política sistemática de desafectação sem qualquer critério a não ser a necessidade de viabilizar projectos de natureza imobiliária.

O sector do turismo, e mais concretamente do turismo residencial, é um dos principais responsáveis por esta nova pressão disseminada sobre o território, incidindo sobretudo sobre as áreas naturais classificadas para conservação e também sobre a orla costeira. São numerosos os projectos turísticos com componente imobiliária que já se encontram aprovados ou à espera de aprovação.

De acordo com um estudo recente das consultoras imobiliárias ILM e THR, considerando apenas uma oferta de resorts turísticos com uma dimensão superior a 70 hectares, os investimentos actualmente previstos a desenvolver num período de 10 anos são superiores a 12,7 mil milhões de euros. A oferta de apartamentos estima‑se na ordem dos 38 mil para uma área de construção superior a 26 milhões de m2, sendo que a maior parte dos resorts terá campos de golfe associados.

O estudo conclui que o Algarve e a Costa Oeste comportam cerca de 50% dos empreendimentos planeados, sendo que a Região Algarvia é a que mais resorts verá crescer (29%). Para a Costa Alentejana são apresentados apenas 11% do total de resorts planeados, mas para uma área de implantação correspondente a 46% da área total, o que se deve à existência de um empreendimento excepcionalmente grande para a zona do Alqueva. Na Costa Azul estão previstos 13% do total de resorts planeados, ocupando uma área de cerca 42% do total.

O turismo residencial é considerada uma aposta de futuro por muitos especialistas e pelo actual governo, fazendo parte dos 10 produtos turísticos estratégicos do PENT – Plano Estratégico Nacional do Turismo. A aprovação ministerial de muitos projectos situados em zonas sensíveis tem sido prática comum, nomeadamente com a prévia atribuição da classificação de Projectos de Interesse Nacional (PIN) (com o objectivo de “favorecer a concretização dos projectos de investimento, promovendo a superação de bloqueios administrativos e garantindo uma resposta célere”). Ver caixa na página seguinte

Mas não é apenas a tendência de localização destes projectos em zonas sensíveis que é preocupante (com os possíveis impactes de perda de biodiversidade e habitats, impermeabilização do solo, fragmentação da paisagem, efeito barreira entre ecossistemas, …). A não existência de legislação específica para o imobiliário turístico leva à discricionariedade dos projectos apresentados e aprovados, que se servem das vantagens do regime jurídico dos empreendimentos turísticos sem terem de acatar as responsabilidades do regime jurídico das edificações e construções.

O regime jurídico dos empreendimentos turísticos faz sentido para equipamentos destinados a estadias temporárias que funcionam todo o ano (como os hotéis) e têm, por isso, interesse em manter as infra‑estruturas associadas (como sejam espaços verdes, campo de desportos, acessos, …). Neste regime, assente no pressuposto das estadias temporárias, não há a necessidade dos promotores cederem espaços para certas infra‑estruturas sociais (ex. escolas, lares, …), bem como o valor das taxas devidas à administração pública são menores do que nos casos de habitação permanente.

O turismo residencial serve sobretudo para 2ª habitação, em estadias de duração variável (que pode ser bastante prolongada ou mesmo passar a 1ª habitação). Neste caso o promotor apenas vende os lotes (e não o serviço turístico) e cede à autarquia local as infra‑estruturas associadas para gestão e manutenção (com esta a suportar frequentemente custos elevados). O seu lucro está garantido de forma rápida e sem preocupações de futuro.

Por outro lado, contornando o facto de muitas vezes não ser possível fora dos perímetros urbanos efectuar loteamentos e edificações, muitos destes projectos imobiliários surgem como projectos de empreendimentos turísticos para conseguirem localizações mais desejáveis.

As pressões sobre a orla costeira

A expressiva fachada atlântica do país, cerca de 943 km de extrema riqueza e diversidade natural, é uma das mais apetecidas e destruídas pela pressão imobiliária, na qual o sector do turismo desempenha um papel importante.

A Agência Europeia do Ambiente, no seu último relatório sobre “Alterações do aspecto das zonas costeiras europeias”, alerta para o facto do litoral português ter registado o maior aumento de áreas artificiais da Europa dos últimos anos, ligado principalmente a edifícios e estradas. O documento adverte ainda que a aceleração da utilização do espaço costeiro, impulsionada pelas indústrias do entretenimento e do turismo, ameaça destruir o delicado equilíbrio dos ecossistemas costeiros.

O “Projecto de Reflexão sobre o Desenvolvimento Sustentável da Zona Costeira” (CNADS, 2001), indica que o “principal factor que obrigou a uma crescente preocupação sobre a zona costeira foi, muito provavelmente, o turismo”, sendo este o “principal responsável pela utilização do litoral, estando associado aos gravíssimos problemas de ordenamento do território (e ocupação de zonas de risco)”.

A costa portuguesa encontra‑se desordenada, sob forte pressão urbanística e ameaçada por uma intensa erosão que coloca em risco pessoas e bens (muito relacionada com a construção de barragens e a extracção de inertes de rios e estuários e as dragagens portuárias). A situação vai‑se agravando à medida que o tempo passa e o mar vai ganhando espaço à terra.

De acordo com um estudo da Comissão Europeia, Portugal ocupa o 6º lugar na União Europeia ao nível da gravidade da erosão costeira. A taxa média de erosão costeira nos últimos anos atingiu nalguns casos 9 metros/anos, afectando 28,5% da costa, principalmente no centro e norte do país.

O litoral tem sido apresentado como uma prioridade dos últimos governos, não sendo o actual excepção, mas pouco tem sido feito na prática.

Entre 1998 e 2005, concluíram‑se os 9 Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) previstos para o continente (planos criados em diploma em 1993), assim como definiu‑se a Estratégia de Gestão Integrada da Zona Costeira Nacional (já em 1998 tinha sido aprovada uma Estratégia da Orla Costeira que nunca chegou a ser implementada).

Os POOC tendo sido “elaborados numa perspectiva de ocupação/utilização, e não tendo sido efectuados, em muitos dos POOC, estudos de risco, e ainda sendo o resultado de compromissos difíceis entre os poderes locais, os diferentes sectores do poder central e os diferentes lóbies, o resultado final é, por vezes, problemático” (CNADS, 2001). Também as dificuldades em garantir a sua implementação são muito grandes. Para além de tardar a correcção das situações mais urgentes, continuam a ser autorizados e a desenvolver‑se investimentos e acções que põem em causa a integridade dos valores naturais ainda existentes na orla costeira.

Foi ainda anunciado por este governo a intenção de disciplinar a costa, prometendo demolições de construções em domínio público marítimo e o eficaz impedimento as construções ilegais em zonas de risco. No entanto, além de algumas acções muito pontuais (sobretudo em apoios de praia) pouco se fez e sistematizou nesta matéria.

A contribuir está o facto de não se pretender dar a volta aos célebres direitos adquiridos, o que muito dificulta esta tarefa.

Também as zonas húmidas com interesse de conservação estão em risco (pressão imobiliária e turística, agricultura intensiva, …). São 17 as zonas húmidas portuguesas protegidas pela Convenção de Ramsar (ratificada por Portugal em 1980), a maioria dos quais ainda se encontram sem planos de ordenamento e de gestão, com vista à sua utilização compatível e sustentável.

Mas não só a pressão humana, e em particular imobiliária, sobre o território contribuem para a agudização do seu desordenamento e dos problemas ambientais (no contexto de um quadro legislativo pouco pragmático e do desmesurado proteccionismo à propriedade privada, entenda‑se). Também o progressivo despovoamento e envelhecimento do espaço rural, associado à dispersão de milhares de micro‑propriedades privadas, têm um papel nesta matéria.

Refira‑se o exemplo da floresta, que tem assistido nas últimas décadas a incêndios de escalas impressionantes. A ausência de gestão florestal, o excessivo parcelamento fundiário, os desequilíbrios na constituição dos povoamentos, o desordenamento da sua implantação e o abandono a que se encontram votadas extensas áreas florestais, conjugados com circunstâncias climatéricas, particularmente adversas e raras, associadas a comportamentos negligentes e criminosos, determinaram a violência e a extensão dos últimos incêndios.

O modelo florestal português tem especificidades que estão relacionadas com o regime de propriedade, onde coexistem a floresta pública, a floresta comunal, a floresta privada industrial e a não industrial. Mais de 85% da área florestal total pertence a privados, na qual a pequena dimensão predomina, com cerca de 88% das propriedades a apresentarem dimensões entre os 0,5 e os 3 hectares (sobretudo no Centro e Norte). Neste quadro, o Estado detém das menores proporções de área florestal comparativamente aos restantes países europeus.

A criação de um serviço de extensão florestal efectivo e o apoio às organizações de produtores florestais, que desempenham uma função primordial no apoio à exploração da pequena propriedade florestal, são passos importantes para a revitalização dos espaços florestais. Tem de existir uma sistemática cooperação entre o Estado e os proprietários florestais privados, na gestão sustentável da floresta por eles abrangida, bem como o associativismo florestal não se pode resumir a modelos rígidos, tendo de se adequar às várias lógicas económicas e critérios de gestão dos proprietários florestais, bem como à cada vez maior multifuncionalidade dos espaços florestais.

Por outro lado, a propriedade não pode continuar a ser vista como intocável. O abandono e o absentismo têm de ser efectivamente penalizados, não em coimas ou agravamento de impostos. Quem açambarca improdutivamente um valor natural, escasso e vital como o solo, não deve ter direito a ele. É, por isso, urgente avançar com a posse ou expropriação administrativa desses terrenos para a sua gestão sustentável.

  * Rita Calvário é engenheira agrónoma e assessora do grupo parlamentar do Bloco de Esquerda.

CAIXA 1
O caso da habitação…

A informação estatística resultante do Recenseamento da População e da Habitação possibilita constatar a existência, nas últimas décadas, de um forte ritmo de crescimento do parque habitacional. Cerca de 63% dos alojamentos foram construídos entre 1971 e 2001, a um ritmo sempre superior ao aumento do número de famílias residentes (em 2001 existiam, em média, 1.4 alojamentos por família, face a 1.3 em 1991 e 1.2 em 1981).

Dentro deste quadro, os alojamentos de residência não habitual, os vagos e de uso sazonal, aumentaram o seu peso relativo, representando 29% do dos alojamentos recenseados em 2001 (26% em 1991, 18% em 1981 e 17% em 1970). Os alojamentos vagos ocupavam, nesta data, uma fatia de 11%, ou seja, representavam cerca de meio milhão num parque de cinco milhões de alojamentos clássicos, encontrando‑se concentrados nas construções novas (1996‑2001) e nos alojamentos vetustos construídos antes de 1919, sendo também os mais atingidos pela degradação física, com cerca de 54% (291 mil) a necessitar de reparações.

No entanto, ao contrário do que seria de esperar, este crescimento habitacional, superior às carências habitacionais quantitativas, foi acompanhado do aumento do valor médio dos encargos associados à aquisição de habitação própria permanente por parte das famílias, sobretudo para os alojamentos construídos após 1970.

Considerando que o acesso à habitação própria permanente tem‑se generalizado, com um forte incremento na última década, registou‑se um significativo crescimento da proporção de proprietários com encargos financeiros decorrentes da aquisição de habitação e correspondente endividamento das famílias.
 

CAIXA 2
Alguns dos empreendimentos com componente imobiliária...

Para as margens da albufeira do Alqueva estão previstas 11 unidades turísticas com a capacidade conjunta de 22.500 camas. Esta representa uma alteração substancial das 6 unidades, num total de 480 camas, previstas inicialmente no Plano de Ordenamento das Albufeiras do Alqueva e Pedrógão (POAAP) agora em revisão. 

Em Melides, litoral do concelho de Grândola, encontram‑se aprovados dois mega‑empreendimentos, Costa Terra e Herdade do Pinheirinho, que se situam em áreas classificadas da Rede Natura (PTCON0034) da Costa Vicentina, num total de 400 hectares e cerca de 6000 camas.

Em Vila do Conde está prevista a construção de um empreendimento de luxo numa zona anteriormente pertencente à Reserva Ecológica Nacional (REN) e inscrita no Plano Director Municipal (PDM) como área de não construção. A área em causa foi desafectada da REN e o PDM foi suspenso, já em 2000, especificamente para permitirem a edificação deste condomínio.

O projecto da Mata de Sesimbra, que ocupa 50% da área total do município,  abrange uma área total de 5031,49 hectares, com uma área de ocupação dos empreendimentos de 700 hectares, e prevê a construção de uma ‘eco‑cidade’ com capacidade para 30 mil pessoas. A população de Sesimbra de 37.000 residentes e 67.000 pessoas de população residente e flutuante, em 2001, pode duplicar até 2011 e crescer até 175.000 pessoas em 2021.

O Tróia Resort, programado pela Sonae Turismo para a Península de Tróia, prevê a construção de uma nova unidade de alojamento de cinco estrelas com 300 quartos, um ‘eco‑resort’ com capacidade de 600 camas, uma marina, um parque de recreio aquático, um centro desportivo e um centro equestre. O desvio da rota dos ferries vai influenciar a rota dos poucos golfinhos ainda existentes...

CAIXA 3
A performance ambiental de Portugal...

Num estudo elaborado pelas universidades de Yale e Columbia, Comissão Europeia e Fórum Económico Mundial, que classifica o comportamento ambiental de 133 países em vários indicadores e parâmetros básicos, Portugal ocupa o 11º lugar.

O melhor desempenho de Portugal regista‑se ao nível da saúde ambiental ‑ onde ocupa o 17º lugar no total ‑, sendo lançado para a 83º posição quando o parâmetro é a qualidade do ar. Aqui, Portugal aparece como o último da União Europeia.  

Nota máxima é dada ao acesso da totalidade da população à água potável e ao saneamento básico (segundo o estudo), mas a biodiversidade e habitats arrasta o país para o meio da tabela, sendo um dos parâmetros básicos mais fraco em Portugal.

A classificação mais baixa surge no entanto ao nível da protecção da natureza (11,7 em 100 pontos), seguida do pouco uso de energias renováveis (16,4), pesca excessiva (16,7) e concentrações de ozono (17,2), sendo mesmo o país com os níveis mais elevados.